《关于加强农业现代化发展 推进农业生产配套“点状供地”工作的实施意见》发布

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为深入推进农业农村现代化和乡村振兴战略实施,助力大都市现代化农业高质量发展,加强制度创新和政策供给,上海市规划和自然资源局、上海市农业农村委员会研究制定《关于加强农业现代化发展 推进农业生产配套“点状供地”工作的实施意见》,已于2024年4月3日印发实施。

《实施意见》以“上海2035”城市总体规划为统领,以有效解决涉农企业和基层政府急难愁盼为目标,切实加强农业生产点状配套设施的规划引领、资源保障、流程优化、技术服务和政策创新,着力构建全周期贯通的规划资源服务保障体系,进一步提升农业生产配套项目落地实施的综合保障能力,深化巩固都市现代农业发展基础。

关于加强农业现代化发展  推进农业生产配套“点状供地”工作的实施意见

为高质量推进农业生产配套“点状供地”工作,根据《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号》、《上海市乡村振兴“十四五”规划》等相关文件要求,现就强化规划资源政策供给,建立全周期贯通的“绿色通道”,提出如下意见。

总体要求

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的二十大精神、习近平总书记考察上海重要讲话精神和十二届市委历次全会精神,全面贯彻新发展理念,坚持高质量发展,聚焦“五个中心”建设,锚定率先实现农业农村现代化目标,以“上海2035”城市总体规划为统领,以推进乡村全面振兴为总抓手,切实加强农业生产点状配套设施的规划引领、资源保障、责任夯实,着力构建全周期贯通的规划资源服务保障路径,进一步巩固现代都市农业基础,提升农业生产效率和资源配置效率、保障粮食和农产品稳定供给、激活农村内需、拓宽集体农民增收致富渠道。

(二)基本原则

坚持规划引领,严守底线,通过规划空间布局优化,全面落实“点状供地”空间保障;坚持以农为基,要素保障,以耕地相对集中和适度规模化经营为导向,因地制宜、农地农用、因业施策,多元化配置土地资源要素,着力提升集约化、智能化、绿色化水平;坚持简化程序,高效规范,分类简化规划程序和项目审办程序,着力形成易操作、低成本、高效率的工作流程和保障机制;坚持分类管理,综合施策,促进农村一二三产业融合发展和节约集约用地,结合布局特点和功能属性,创新探索“农业类融合用地”,强化分类配置、弹性适应、空间组合、用地复合和功能融合。

(三)概念内涵

本意见所称农业生产配套“点状供地”,是指满足农业现代化发展需要,直接服务于农业生产、智慧农业、农业科技创新、农耕文化教育、农村一二三产业融合发展,根据规划用地性质和土地用途灵活布局的建设用地,同步配置“点状”配套建设空间及“点状”配套公共基础服务功能。

为规范管理各类功能空间,实施ABC分类管控(分类引导目录详见附件):

A类为农业服务类建设空间,主要指用于满足农业科研、农产品加工、农产品电商服务、农产品展示销售、休闲农业和乡村旅游等以农业为主导的一二三产业融合发展需要的建设用地。

B类为农业配套类建设空间,主要指用于满足农产品初加工、存放农机具、保鲜存储、废弃物处置、检验检疫、清洗消毒等种植业、养殖业等农业生产必需的生产及辅助设施(含工厂化种植、养殖等)的设施农用地。

C类为小微配套类功能空间,按照第三次全国国土调查标准和本市相关规则,低于上图标准的点、线、块状的农、林业配套公共服务设施和硬化基础,包括单独设置的占地小于100平方米的零星小微公共服务设施和宽度不超过1米的道路沟渠、宽度不超过3米的栈道等非永久性附属设施,以及按耕地认定管理的温室大棚内的占地小于100平方米或宽度小于1米的监控设备、温控设备和轨道、水池等非永久性附属设施硬化场地和基础等,均按照原地类管理。对于符合上述标准且不影响投影范围内农用地使用的竖向架空设施,可参照原地类管理。

加强规划保障

加强农业发展规划,明确发展战略、功能定位、产业准入、空间布局和用地需求。强化空间规划保障,统筹各类用地空间布局,优化永久基本农田和耕地保护空间,节约集约、高质量落实空间资源配置。

(一)加强农业发展规划

农业农村部门牵头做好农业现代化发展的统筹研究,统筹制定农业发展规划,充分利用地区产业基础和自然资源条件优势,因地制宜地明确战略目标和功能定位,合理确定各类产业规模、结构比例和空间布局,明确近远期建设行动计划。

(二)强化规划空间保障

对于集中成片、规模化发展的现代农业片区,由市规划资源部门会同市农业农村部门、涉农区政府(管委会),通过组织郊野单元控详规划等相关国土空间规划整体编制或修编,综合考虑农业现代化发展和国土空间资源保护利用,优化永久基本农田和耕地保护空间,统筹安排各类用地布局,科学设定服务范围和用地空间结构比例,预留空间指标或弹性空间布局,近远结合系统落实农业服务类建设空间、农业配套类建设空间和功能空间,按法定程序批准后纳入国土空间基础信息平台。

对于零星分散、规模较小的现代农业区域或重大现代农业项目,涉及优化永久基本农田和耕地保护空间或配置农业服务类建设空间的,由市农业农村部门联合市规划资源部门、涉农区政府(管委会),组织编制项目建设方案,明确产业内容和空间需求,合并开展郊野单元控详规划等相关国土空间规划调整程序,编制规划图则,按法定程序批准后纳入国土空间基础信息平台。

对于不涉及占用永久基本农田和耕地保护空间的农业配套类建设空间,由涉农乡镇政府、街道办事处会同区规划资源部门、农业农村部门组织编制项目建设方案和郊野单元控详规划等相关国土空间规划图则,通过图则更新纳入国土空间基础信息平台。

对于小微配套类功能空间建设,可按经涉农乡镇政府、街道办事处审定的项目建设方案实施,无需编制规划图则。

以上规划管理中,对于已划定永久基本农田中现状直接利用地表耕作层种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的,可在维持耕作层种植的前提下升级改造或新建温室、大棚、地膜等保温、保湿设施,继续作为原地类管理。

对于涉及占用耕地保护空间且补划潜力不足的情形,可先行在区、涉农乡镇、街道办事处范围内平衡,确实无法平衡的,可申请暂借市级周转空间,后续结合项目实施,纳入区级年度结算;若涉及占用耕地保护空间以外一般耕地情形,规划层面无需补划。

农业项目涉及郊野单元控详规划等相关国土空间规划图则编制的,可由市规划资源、农业农村部门共同组织提供技术服务。

用地指标保障

加强农村存量建设用地和设施农用地的统筹利用,强化新增建设用地计划指标配置保障,分类办理国土空间用途管制手续。

(一)A类农业服务类建设空间

涉及占用农用地及未利用地的,应依法办理农转用审批手续。确需征收为国有土地的,应同步办理土地征收手续。涉及新增建设用地计划指标的,实行市级统筹、专账管理、随申即配:定向用于农业生产配套“点状供地”项目,使用指标年底统一结算。探索建立农业生产配套“点状供地”重大项目用地指标保障机制。涉及耕地保护空间以外的其他一般耕地的,按照项目建设方案,纳入耕地保护空间外“按照规划、依据规则”有序实施范围,不再按耕地进行管理,实行区级年度结算,无须补划。

(二)B类农业配套类建设空间

涉及耕地保护空间以外的其他一般耕地的,按照项目建设方案,纳入耕地保护空间外“按照规划、依据规则”有序实施范围,不再按耕地进行管理,实行区级年度结算,无须补划。

明晰用地条件

以项目区为单位统一供地,项目区为单一地块的,设施农用地应签订用地协议、办理备案手续;建设用地可以单宗地块供地,项目区为多个地块的,可结合项目实际组合供地。

(一)灵活供地方式

使用国有建设用地,符合《划拨用地目录》的,可按划拨方式供地;经营性用地应以招标、拍卖、挂牌等方式有偿使用。使用集体建设用地,可由农村集体以使用方式进行项目建设;也可通过作价入股方式与项目主体共同举办企业,使用集体建设用地;农村集体经营性建设用地入市试点地区,可以通过招标、拍卖、挂牌等方式供地。

项目区内用地涉及耕地、园地、林地、设施农用地、建设用地等多种土地用途的,属地涉农乡镇政府、街道办事处可统一协调不同类型用地的使用期限,匹配项目需求,实施组合供地。

(二)明确用地条件

在相应的设施农用地备案文件、用地协议或出让合同中应明确相关的用地基本参数、四至边界范围、土地利用运营状态、用地绩效要求、用地退出及续期管理等要求,纳入郊野地区土地全生命周期和绩效监管平台。

农业服务建设用地使用权起始价或出让底价可结合郊野地区的地价基础和农业服务类特征,结合土地估价结果,按相关规定经集体决策后确定。

(三)探索融合用地

为弹性适应现代农业科技创新、绿色循环等需要,在设施农业用地标准不突破、设施农用地功能不改变的前提下,对不具备独立用地条件的建设空间,试点探索采取融合用地的方式满足循环链、作业链空间配置要求,保障项目区内废弃物生态化利用、农产品加工链延伸以及科技研发、自用办公等功能需求,在确保建设空间主导功能不变的同时,鼓励立体空间复合利用等模式,节约集约利用土地资源,提升空间使用弹性。叠加融合功能涉及的建筑面积控制在项目区总建筑面积的15%以内。

B类农业配套类建设空间融合用地需经由市、区两级农业农村部门会同规划资源部门联合认定,并在规划图则中明确项目用地融合内容和条件,严禁用于餐饮、住宿、娱乐等非农化经营性行为。

简化审办手续

统一各类用地管理层级,优化乡村建设规划许可审办事权,分类简化竣工验收手续及其办理程序,加强测绘调查、数据更新技术服务保障,缩短建设周期,降低企业负担。

(一)优化乡村建设规划管理

对A类农业服务类建设空间,应按规定办理规划建设审批手续,为进一步体现便民高效原则,相关事项可由涉农乡镇政府、街道办事处具体办理。基于为农业生产配套的导向,在符合安全功能、基本配套功能的前提下,合理优化符合郊野地区特征、农田生产空间特点的建筑密度、绿地率、停车位、消防设施及消防用水、建筑物退让等相关规定和要求。

对B类农业配套类建设空间,优化建设规划审核内容和事项,无需办理规土意见和乡村建设规划许可独立事项内容审核相关内容纳入设施农用地备案审核,由涉农乡镇政府、街道办事处办理;若涉及重要景观风貌保护、公共基础设施配套等内容的,可联合区规划资源、农业农村部门会审。

(二)简化测绘管理方式

对A类农业服务类建设空间,应按相关规定采取“多测合一、多验合一”的方式办理竣工规划资源验收手续。

对B类农业配套类建设空间,项目竣工后由涉农乡镇政府、街道办事处组织开展地类变更测绘调查。技术单位完成测绘调查后,成果交由涉农乡镇政府、街道办事处提交区规划资源部门完成地类变更。地类变更调查可由市规划资源、农业农村部门统一组织提供测绘技术服务,积极探索利用遥感新型测绘技术开展测绘调查,进一步提高效率,降低成本。

对C类小微配套类功能空间,应实行“调查-管制-执法”闭环管理,建设完成后涉农乡镇政府、街道办事处应及时主动向区规划资源部门报备,在国土空间基础信息平台上落图定点、动态更新,统一管理。

全过程监测监管

优化以项目区为单位的不动产统一登记,落实土地需整体持有的工作要求,畅通项目退出及续期管理,促进存量设施改造升级和整体优化更新,落实多级联动、多部门协同的全过程服务式监管。

(一)优化产权管理

“点状供地”项目以宗地为单元确权登记发证,也可以按项目实际管理需要,以项目区为单位,多宗地合并办理不动产登记。使用主体对取得的土地须整体持有,除法律法规、土地划拨决定书(有偿使用合同)或与土地权利人签订的土地使用合同规定或约定外,不得将“点状供地”项目区内的建设用地及其地上建筑物进行分割转让,并将不得分割转让等限制条件在用地批准文件、出让合同、不动产权证注记中予以明确。

(二)续期、调整和退出管理

A类农业服务类建设空间需要续期的,可按照合同约定办理续期手续。

B类农业配套类建设空间在符合设施农业用地标准的前提下,因优化农业生产布局需要调整升级的项目,允许在用地边界不变的情况下进行设施重新布局及内部功能调整,简化建设方案论证、审核程序,无需重新签订用地协议;若因项目延续需要续期的,需重新签订用地协议及通过现场核实后,“一键申报”自动完成备案续期手续。因项目结束等因素需要退出管理的,应按约定收回退出。对存在疑似违法用地行为的B类农业配套类建设空间,区规划资源部门应会同区农业农村部门综合研判后依法妥善处置,对确认不再使用的相关设施,应依法及时拆除,恢复原土地用途或复垦达到耕种条件。

(三)更新和布局优化

为适应现代农业能级提升、生产布局优化的需要,在镇域范围内设施农用地总规模不增加、耕地和永久基本农田规模不减少的前提下,鼓励涉农乡镇政府、街道办事处统筹农业招商、运营主体需求等情况,在限定时间内做好B类农业配套类建设空间平衡,合并编制郊野单元控详规划等国土空间规划图则和全市域土地综合整治耕地(永久基本农田)布局优化方案,对现有设施进行重新布局、拆除复垦、归并升级,同步优化道路、沟渠等布局。

保障机制

(一)落实工作责任

市规划资源、农业农村、发展改革、财政、绿化市容、水务等相关部门应当协同做好加强农业生产配套“点状供地”的政策统筹、技术指导和实施评估,进一步细化、优化相关配套政策和标准体系,改造、提升相关业务管理信息系统,切实提高行政服务效能。

市规划资源部门牵头建立农业生产配套“点状供地”重大项目用地指标保障机制。修订完善沪规划资源施〔2020〕591号文等相关管理文件和操作机制。探索适应都市农业、现代农业、都市菜园的超大城市耕地和永久基本农田保护模式,完善永久基本农田现代种植设施化建设和适应性种植结构优化的认定标准。

市农业农村部门牵头建立健全农业生产配套“点状供地”项目会商准入和推进机制、正负面清单、产业目录,加强典型案例引导,有效保障乡村产业振兴和农业农村现代化。

(二)明确监管要求

压实多方责任,坚决遏制打击违法建设“大棚房”行为,坚持农地农用,不得改变用途。各涉农区政府应严格落实属地管理监督责任,落实涉农乡镇政府、街道办事处主体责任,加强管理服务和巡查检查。市规划资源局建立农业生产配套用地绩效监管平台,定期开展用地绩效评估,形成评估报告。市农业农村委负责对产业绩效、空置闲置情况、运营状况进行跟踪管理落实,牵头落实抽查检查制度。

本意见自印发之日起执行,凡以前文件规定与本意见不一致的,按本意见规定执行。

文章来源:上海市一网通办  原发日期:2024年4月3日